中國巨額國資的改革誰(shuí)來(lái)主導，走向如何，萬(wàn)眾矚目。

　　2014年7月15日，國資委召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，宣布在其所監管的中央企業(yè)開(kāi)展“四項改革”試點(diǎn)工作：包括在國家開(kāi)發(fā)投資公司、中糧集團開(kāi)展改組國有資本投資公司試點(diǎn)，在中國醫藥集團、中國建筑材料集團開(kāi)展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點(diǎn)，以及在其他數家公司開(kāi)展董事會(huì )和紀檢工作試點(diǎn)。

　　在人們期待國資改革總體方案出臺的當下，這次發(fā)布會(huì )多少顯得有些讓人意外。

　　一是它由國資委單獨召開(kāi)，而非多部委聯(lián)合召開(kāi)；其次，國資委宣稱(chēng)此次試點(diǎn)在其管轄的幾家央企中進(jìn)行，外界并不清楚這次試點(diǎn)是否會(huì )左右國資改革的總體方向。

　　國資改革被視為新一屆政府推動(dòng)的經(jīng)濟改革領(lǐng)域最重要而敏感的一環(huán)。但現在，對于中國巨額國資究竟應該怎么改，出現了微妙的分歧。

　　財政部屬意淡馬錫模式

　　這一設想與現行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責，由若干新組建或改組的國有資本投資運營(yíng)公司行使出資人職責，國資委只做專(zhuān)業(yè)監管者。

　　十八屆三中全會(huì )之后，國資委其實(shí)一直處在相對沉默的狀態(tài)之中。直到2014年2月，副主任黃淑和在《求是》雜志上撰文表示正抓緊研究深化國企改革意見(jiàn)。

　　與此同時(shí)，財政部多有舉動(dòng)。

　　2013年11月14日至21日，財政部企業(yè)司司長(cháng)率團考察了新加坡淡馬錫、以色列財政部國有企業(yè)局。在隨后的報告中，財政部企業(yè)司認為，兩國的經(jīng)驗對我國深化國企改革有著(zhù)重要啟示，“國有資產(chǎn)監督管理部門(mén)必須加快轉變職能，由現行‘管人、管事、管資產(chǎn)’的多重身份轉變?yōu)閷?zhuān)業(yè)監管者，由財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)負責研究制定國有資本存量管理、動(dòng)態(tài)調整規劃、收益收繳和支出管理、財務(wù)管理及防范內部人控制等方面的政策法規，履行公共管理職責”。

　　報告也提出了具體的建議：將現有特大型中央企業(yè)集團近120家（其中國資委直接管理的113家）分為一般競爭類(lèi)企業(yè)集團和公共保障、戰略性、國家安全類(lèi)企業(yè)集團。組建或改組成立若干國有資本投資運營(yíng)公司，行使國有資本出資人職責，依法行使對出資企業(yè)的股東權利。

　　淡馬錫模式在中國成名已久。淡馬錫公司由新加坡財政部全資擁有并負責監管，財政部主要通過(guò)推薦公務(wù)員任職，行使高級管理人員任免以及審核財務(wù)報表等監管職責。淡馬錫最高權力機構是董事會(huì )，新加坡政府不干預淡馬錫在營(yíng)運或商業(yè)上的各種決策。

　　在財政部之外，淡馬錫模式也被很多官員學(xué)者看作三中全會(huì )所提“管資本”的典型樣本。十八屆三中全會(huì )召開(kāi)之前，由國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉和中央財辦主任、國家發(fā)改委副主任劉鶴擔綱撰寫(xiě)的“383改革方案”中也提出，國資改革要參照新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式，建立和完善出資人制度和職業(yè)經(jīng)理人制度。

　　國資委首任主任李榮融也曾對淡馬錫模式頗為認可，2003年他上任之初就親自率隊赴新加坡考察，回國之后多次強調要向淡馬錫學(xué)習，還曾在寶鋼等7家央企試行外部董事制度以及決策權（董事會(huì )）和經(jīng)營(yíng)權（總經(jīng)理）的分離。

在南方周末記者獲得的一份今年3月發(fā)出的《財政部關(guān)于加強企業(yè)財務(wù)管理的指導意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》中，財政部也提出，以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，由國有投資運營(yíng)公司履行出資人代表職能，以股東身份從事國有資本投資運作，制定并實(shí)施財務(wù)規劃與發(fā)展戰略。投資運營(yíng)公司主要從事資本投資運營(yíng)，不直接干預實(shí)體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，“破除行政化管理等各種體制機制弊端”。

　　在財政部企業(yè)司的設想方案中，將來(lái)國有資本投資運營(yíng)公司的主要負責人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免；國資預算政策、預算編制和預算信息的公開(kāi)由財政部負責并報國務(wù)院和人大審批，戰略性、安全性、公共保障類(lèi)政策及發(fā)展戰略由發(fā)改委和工信部制定并報國務(wù)院和人大審批。財政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門(mén)應當按照“一企一策”原則研究制定各投資運營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)目標、考核辦法等，國資委根據“一企一策”的要求對若干家國有投資運營(yíng)公司進(jìn)行監督。

　　這一設想方案與現行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責，由若干新組建或改組的國有資本投資運營(yíng)公司行使出資人職責，國資委只做專(zhuān)業(yè)監管者。

　　如果淡馬錫模式成為國資改革的方向，無(wú)疑財政部將在改革中扮演最重要的角色。

新匯金與老國資委

　　“國資委不參與分紅，匯金參與分紅；國資委不派出董事，匯金派出董事。”“匯金是近股東，國資委是遠股東”。

　　在中國，最接近淡馬錫模式的是金融國資的“匯金模式”。

　　2003年12月國務(wù)院批準設立中央匯金投資有限責任公司，動(dòng)用外匯儲備注資金融企業(yè)，代表國家行使對重點(diǎn)金融企業(yè)的出資人權責。十年間匯金公司挽救了危機重重的中國國有銀行業(yè)，使金融資產(chǎn)保持高速增長(cháng)，至今掌控了金融資產(chǎn)的半壁江山。

　　曾任匯金公司董事長(cháng)的現任財政部長(cháng)樓繼偉2013年對“匯金模式”的定義是，匯金公司探索形成的一種市場(chǎng)化的國有金融資產(chǎn)管理模式，即根據國家授權，遵循市場(chǎng)化方式，積極履行國家注資改制平臺和國有金融資產(chǎn)出資人代表兩大職責。重要特征之一是始終堅持市場(chǎng)化的履職行權方式，“只做股東，不做婆婆，沒(méi)有任何行政審批色彩”。

　　“既做股東又做婆婆”，正是多年來(lái)外界對集出資人與監管者兩種角色于一身的國資委最常見(jiàn)的批評。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟研究部副部長(cháng)魏加寧有過(guò)很形象的比喻：你是出資人，又是監管人，自己監管自己？

　　曾有人將匯金公司稱(chēng)為“金融國資委”，但匯金公司與國資委的區別是，前者是一家公司，后者是正部級特設機構。匯金公司原總經(jīng)理謝平曾對媒體解釋過(guò)，匯金是家公司，不是“金融國資委”，“國資委不參與分紅，匯金參與分紅；國資委不派出董事，匯金派出董事。”

　　北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉專(zhuān)門(mén)撰文比較過(guò)匯金模式和國資委模式，他認為匯金所扮演的股東角色離其控股國有企業(yè)非常近，是“近股東”，而國資委則是“遠股東”。兩者的主要區別有，匯金本身是投資公司，國資委則屬于行政序列；匯金不以行政命令約束派出董事的投票，但國資委系統仍用行政化的“紅頭文件”來(lái)管理企業(yè)，其派出的董事或者監事服從的是行政紀律；匯金的治理結構相當清晰，中央和地方國資委兩級所有制結構則很難實(shí)現各司其職。

　　鐘偉的結論是，“近股東”模式嚴格優(yōu)于“遠股東”模式。

　　十八屆三中全會(huì )前后，中石油窩案爆發(fā)，國資委原主任蔣潔敏因涉嫌受賄罪被立案偵查，使人們再次審視現有國資監管體系。

　　據《財經(jīng)》雜志報道，十八屆三中全會(huì )之后，國資委的領(lǐng)導層還沒(méi)有想清楚怎么具體落實(shí)，到春節后只拿出一個(gè)“約六頁(yè)紙”的綱領(lǐng)性文件。新一輪改革明確以國有資本管理為主，使國資委目前處于一個(gè)非常尷尬的位置，現有的國資管理體制走到了盡頭，“在以‘管資本’為改革目標的歷史新階段，國資委成了國資改革的天然障礙，不排除傳統意義上的國資委將退出歷史舞臺的可能”。

　　十八屆三中全會(huì )后，南方周末記者曾在多個(gè)場(chǎng)合聽(tīng)聞?wù)賳T和學(xué)者談?wù)?，國資改革將從“管人、管事、管資產(chǎn)”的國資委模式，切換到“管資本”的匯金模式。

　　“匯金模式為藍本的國有資本運營(yíng)公司會(huì )大行其道。”證監會(huì )上市公司一部副主任周健男就認為，與國資委模式和“管人管事管資產(chǎn)管導向”的文資辦（國有文化資產(chǎn)監督管理辦公室）模式相比，匯金模式更加市場(chǎng)化，更符合長(cháng)期趨勢。

國資委的反駁

　　“有人認為以管資本為主，就是要求國資委不再管企業(yè)、不再管?chē)匈Y產(chǎn)了，甚至有人認為就是去國資委化，諸如此類(lèi)不是對三中全會(huì )決定的誤解，便是主觀(guān)臆斷或惡意曲解。”

　　進(jìn)入2014年，國資委開(kāi)始頻頻對外傳遞聲音。

　　今年4月，前國資委副主任、全國人大財經(jīng)委副主任委員邵寧在“深化國有企業(yè)改革座談會(huì )”上講到，匯金公司還不是國資改革體制樣板，“匯金本身的職能非常有限，所以能做的事情也非常有限。如果認為匯金公司是體制樣板的話(huà)，就意味著(zhù)要回到多頭管理、無(wú)人負責的狀態(tài)”。

　　“完善國資管理體制不可以虛化國資委的作用。”2014年5月，國資委研究中心研究員王絳在《現代國企研究》上發(fā)表題為“別曲解國資監管改革的手段與方向”的文章，為國資委正名。“有人認為以管資本為主，就是要求國資委不再管企業(yè)、不再管?chē)匈Y產(chǎn)了，甚至有人認為就是去國資委化，諸如此類(lèi)不是對三中全會(huì )決定的誤解，便是主觀(guān)臆斷或惡意曲解。”

　　2014年7月17日，國資委研究中心副主任彭建國在接受南方周末記者采訪(fǎng)時(shí)，評價(jià)“國資改革走淡馬錫模式、匯金模式都行不通，很不合適”，甚至是“開(kāi)歷史倒車(chē)”。

　　“全國人民都不會(huì )答應。”在彭建國看來(lái)，國資委設立的初衷就是為了結束政企不分、“五龍治水”的局面，淡馬錫模式是重回老路。“國資委11年來(lái)通過(guò)管人管事管資產(chǎn)的模式，國有資產(chǎn)從7.6萬(wàn)億增值到40萬(wàn)億元，營(yíng)收、利潤同步增長(cháng)。對此十七大、十八大都是肯定的，這個(gè)大框架要堅持，不能推倒重來(lái)。”

　　彭建國說(shuō)，匯金公司監管的金融資產(chǎn)與國資委監管的實(shí)業(yè)資產(chǎn)有巨大的區別，在實(shí)業(yè)資產(chǎn)中推行匯金模式不符合國有資產(chǎn)“分類(lèi)監管”的原則。中國國有資產(chǎn)的體量與新加坡也不可比，新加坡只有1萬(wàn)億元國有資產(chǎn)，中國的實(shí)業(yè)資產(chǎn)40萬(wàn)億，金融資產(chǎn)160萬(wàn)億，加起來(lái)是新加坡的200倍。“這么龐大的國有資產(chǎn)，政府部門(mén)哪有時(shí)間來(lái)管？必須有一個(gè)專(zhuān)門(mén)機構來(lái)監管。”至于李榮融之前倡導學(xué)習淡馬錫，他指出學(xué)習的是管理模式，而非體制安排。

　　也有媒體報道稱(chēng)，之前財政部在制定國資改革方案時(shí)，隨著(zhù)問(wèn)題的深入研究，發(fā)現對產(chǎn)業(yè)國資的問(wèn)題估計不足，匯金模式難以推行。

　　南方周末記者獲知，財政部?jì)A向方案的一大難點(diǎn)，是在央企之上新組建若干投資運營(yíng)公司，央企集團母公司股權直接轉入。但如今的央企個(gè)個(gè)財大氣粗，誰(shuí)都不愿跟人合并或被重組。

　　相對而言，7月15日公布的國資委的方案則主張以現有大企業(yè)集團為基礎形成國有資本運營(yíng)公司，比如邵寧也提出把目前113戶(hù)央企通過(guò)重組壓縮到70戶(hù)左右，再授權這些大企業(yè)作為國有資本投資運營(yíng)公司。

　　國資委的方案是在實(shí)踐中用教訓買(mǎi)來(lái)的。邵寧介紹，10年之前，深圳市國有資產(chǎn)監管體制改革起步就是三層結構：深圳市國資辦—深圳市投資管理公司—市屬?lài)衅髽I(yè)。但在運行中發(fā)現體制不順，矛盾和摩擦很多，企業(yè)意見(jiàn)非常大，最后不得不變?yōu)閮蓪咏Y構。

　　李榮融時(shí)代，國資委也曾試圖在國資委與央企之間建立淡馬錫式的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，并先后成立了國家開(kāi)發(fā)投資公司、誠通控股集團，但效果并未達預期，一個(gè)主要原因是企業(yè)都不愿意進(jìn)入資產(chǎn)管理公司。

　　對于外界始終擔心的，由國資委主導的國資改革將無(wú)法解決其角色沖突和去行政化問(wèn)題，彭建國坦承以前國資委管得過(guò)多過(guò)細，很多時(shí)候是替其他部委承擔了社會(huì )公共管理職能。

　　“國資委就像一個(gè)漏斗，經(jīng)常被叫去開(kāi)部門(mén)聯(lián)席會(huì )。”他說(shuō)?，F在正在把審批事項分成“不該管的、可管可不管的和應該管的”三類(lèi)，對前兩類(lèi)要“堅決取消或下放”。將來(lái)國資委“管資本”的職能將通過(guò)“章程管理、戰略管理和預算管理”來(lái)實(shí)現，包括向央企派出總會(huì )計師等，“這些工作都不能等不能拖”。

　　誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)

　　“國企怎么分類(lèi)，部委里面也是吵得不可開(kāi)交，大家都有一套說(shuō)法，誰(shuí)都說(shuō)服不了誰(shuí)”。

　　截至目前，國資改革究竟如何辦，并沒(méi)有定論。

　　于是，大到究竟采用何種國有資本授權體制，小到國有資本分類(lèi)問(wèn)題，各方都各執一詞。

　　比如，對國企的分類(lèi)問(wèn)題，就是誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)。

　　十八屆三中全會(huì )之后，一位國資專(zhuān)家被財政部邀請去提建議，討論“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入”具體怎么實(shí)施。這是三中全會(huì )決定中的一條，后來(lái)中央全面深化改革領(lǐng)導小組將這一提法的方案起草任務(wù)交給了財政部。

　　但這位專(zhuān)家尷尬地發(fā)現，財政部其實(shí)難以主導方案。因為決定并未對何為“公益性企業(yè)”作出界定，而“加大對公益性企業(yè)的投入”意味著(zhù)要用非公益性國企的利潤提成來(lái)補貼公益性企業(yè)，這就涉及利益的重新分配。正因為如此，財政部、國資委和各大央企，在國企分類(lèi)問(wèn)題上分歧巨大。

　　“圍繞分類(lèi)問(wèn)題部委里面正吵得不可開(kāi)交，大家都有一套說(shuō)法，誰(shuí)都說(shuō)服不了誰(shuí)。企業(yè)這邊，不同的公司對自己的認定也不一樣。”一位證券分析師告訴南方周末記者。

　　目前全國各地對國企分類(lèi)的標準也五花八門(mén)。比較常見(jiàn)的分法包含了公益類(lèi)和競爭類(lèi)，實(shí)際上這并非一個(gè)層面的劃分標準，比如中石油、中石化這類(lèi)大集團，它們旗下公司往往兼具了公益性、壟斷性和競爭性。對這些央企來(lái)說(shuō)，不同的分類(lèi)涉及是否可以獲得財政補貼，或薪酬體系是否要向公務(wù)員看齊等，它們的態(tài)度也隨之搖擺。

　　“現在的改革一旦涉及部委既得利益，往往屁股指揮腦袋，”財政部財科所副所長(cháng)劉尚希評論，“基于部門(mén)權力與利益的改革不是真改革，要解決這個(gè)問(wèn)題，必須提到政治的高度。”